«Законодательство и практика получения документов, удостоверяющих личность – это важная часть правовой инфраструктуры каждого государства, то, что составляет базис соблюдения прав человека и функционирования многих государственных институтов. Эти документы сопровождают нас всю жизнь, они постоянно необходимы. Когда складывается запутанная ситуация, как у нас, когда есть противоречия, поскольку некоторые нормы в свое время были приняты по политическим причинам, уже в новых условиях такая система часто не срабатывает. Многое сегодня происходит в ручном режиме - через депутатов, которые в обход этих норм, пользуясь своими полномочиями, добиваются соблюдения прав конкретных людей, через комиссии по гражданству, через Президента. Много примеров, когда возникающие проблемы пытаются решать в обход существующего законодательства. Все это свидетельствует о том, что пришло время проанализировать и пересмотреть этот устаревший механизм выдачи документов и сделать его работу ясной, рациональной и предсказуемой», – сказала Инал-Ипа.
С 2015 года при Центре гуманитарных программ, как организации, занимающейся правами человека, функционирует сеть общественных приемных, работающих по широкому спектру направлений. Руководитель общественной приемной ЦГП Диана Керселян рассказала о наиболее актуальных проблемах, с которыми к ним обращается население.
«По нашим наблюдениям, сегодня одной из самых актуальных проблем является получение документов, удостоверяющих личность. Ситуация усложнилась в 2013 году, когда к положению о сроке проживания в законе «О гражданстве РА», имеющему обратную силу, добавили поправку, которая содержит санкции, ведущие к утрате гражданства. С тех пор при обмене паспорта граждане РА неабхазской национальности сталкиваются с проблемами, а сама эта процедура фактически приравнивается к процедуре получения гражданства. В итоге, много людей неабхазской национальности, не важно - грузинской, русской или греческой, сталкиваются с большим количеством нарушений их прав, поскольку без документа, удостоверяющего личность, они не могут реализовать многие свои права. Не могут разбираться с недвижимостью, частной собственностью, не могут даже счет в банке открыть, получить водительские права и пр.. Очевидно, что наша политика в отношении гражданства и наш закон должны быть изменены с тем, чтобы учесть все недостатки и проблемы, которые существуют», – сказала Керселян.
Одной из проблем, с которой часто сталкиваются люди при обмене паспортов является временной ценз проживания (с 1994 по 1999 гг.). Сегодня этот ценз для жителей Галского района уже не актуален, поскольку действует запрет на двойное гражданство, за исключением российского. А у большинства жителей Галского района грузинское гражданство. Но этот ценз создает сложности для многих представителей русскоязычного населения.
«Насколько сейчас целесообразен этот ценз, насколько справедливо, что людей лишают документов, удостоверяющих личность на основании этого ценза и отсутствия прописки, которая фактически является советской нормой?», – задала вопрос Диана Керселян.
При этом она пояснила, что, работая в общественной приемной, приходилось сталкиваться с ситуацией, когда человек фактически находился в Абхазии с 1994 по 1999 год, но по какой-то причине не имел местной прописки и лишился паспорта, в то время как, человек который тут не находился, но прописан в республике, спокойно меняет паспорт.
Еще одна проблема – это немалое число недокументированных людей.
«Немало людей либо вообще не документированы, либо у них есть только свидетельство о рождении, а паспорта нет. Часто - это люди из неблагополучных или малообеспеченных многодетных семей. Нельзя возлагать всю ответственность только на самих этих людей. Государство, и в первую очередь МВД, также несет ответственность за то, чтобы граждане были паспортизированы», – считает Диана Керселян.
Много проблем с документированием жителей Галского района, и это касается не только паспорта, но и любых других документов.
«Очень часто это связано с коррупцией. Не секрет, что по крайней мере до недавнего времени уровень коррупции в Галском районе просто зашкаливал, надеюсь, что ситуация поменяется, потому что у нового руководства Галского района есть понимание того, что ситуацию надо менять», – считает Керселян.
При этом она отметила, что проблемы обмена паспортов у людей грузинской национальности возникают вне зависимости от того, в каком районе они проживают. И проблема заключается в том, что человек с грузинской национальностью априори считается гражданином Грузии, хотя есть среди этой категории населения люди, обладающие российским гражданством, что означает отсутствие у них грузинского гражданства.
С подробным докладом о проблемах при получении паспорта гражданина РА и его обмене на круглом столе выступил юрист Саид Гезердава.
Он акцентировал внимание на причинах отказа в выдаче и обмене паспорта в связи с наличием иностранного гражданства, проблеме подтверждения постоянного проживания в Абхазии, правовых коллизиях, имеющихся в действующем Законе «О гражданстве РА» и других нормативно-правовых актов, касающихся получения документов, удостоверяющих личность.
«При обращении жителей восточных районов Абхазии в паспортные отделы главным основанием для отказа в выдаче паспорта является факт нарушения жителем Абхазии нормы ч. 2 ст. 17 Закона «О гражданстве РА», то есть наличие у него/нее иностранного гражданства, приобретенного с нарушением положений данного Закона. Правовым последствием обнаружения иностранного гражданства является прекращение гражданства РА.
Эта норма была введена в сентябре. 2013 г. и получила обратную силу. Несмотря на свое крайне сомнительный с точки зрения принципов права (в частности, правового государства/верховенства права) и Конституции РА характер, данная норма продолжает оставаться действующей, имея при этом вполне очевидные перспективы для отмены в порядке конституционного судопроизводства.
Данное основание в основном применяется к жителям Галского района РА (в старых границах), в отношении которых есть данные и предположения о наличии у них грузинского гражданства», - отметил Гезердава.
Факт нарушения устанавливается в ходе дополнительной проверки сведений в отношении лиц, подавших документы на получение паспорта гражданина РА. Проверку осуществляют сотрудники территориальных подразделений МВД РА и СГБ РА.
«Однако в Инструкции, по которой проводится проверка, прямо не указано установление факта наличия иностранного гражданства, приобретенного с нарушением ч. 1 ст. 6 Закона «О гражданстве РА В Инструкции речь идет только о необходимости установления наличия фактов или признаков незаконной выдачи представленных на обмен паспортов, то есть речь идет только об обмене, а не первичной выдаче паспорта. Но есть категория людей, которые не являлись обладателями паспортов старого образца, порядок действий в их отношении юридически не регламентирован. То, что делают в их отношении органы внутренних дел, не имеет правовых оснований», - отметил юрист.
Он также указал и на другие правовые коллизии в Инструкции.
«Совершенно неясным в Инструкции является вопрос обоснования отказа в первичной выдаче паспорта. Это решение также не должно, на наш взгляд, состояться без предваряющего его решения суда, поскольку есть высокая вероятность отмены из-за неотносимости и недопустимости у полученных от СГБ или территориальных органов внутренних дел ответов на запросы. То есть у процедуры дополнительной проверки есть существенные пороки, которые влияют на ее законность», - сказал Гезердава.
Формально прекращение гражданства связано с полномочием Президента РА. Только после такого решения у паспортного отдела есть основание для отказа в выдаче или обмене паспорта. Однако такие решения не лежат в основе отказов паспортных отделов.
Юрист общественной приемной ЦГП Майя Широкова поделилась цифрами, отражающими работу юридических приемных. За последние три года, по ее информации, первое место занимают обращения по вопросу получения документов, удостоверяющих личность.
«К нам в 2019 году именно по проблемам с обменом паспортов обратилось 35 человек, а в 2020 году – 37 человек. В этом году из 37 человек, обратившихся к нам в общественную приемную, 11 подали иски в судебные органы, и 10 дел мы выиграли. Все эти люди относятся к уязвимым категориям граждан нашей страны», – сказала юрист ЦГП. При этом, она отметила, что в общественной приемной берутся за дела только после тщательной проверки и изучения документов и фактов, которые предоставляет обратившийся человек.
М. Широкова обратила внимание на возникшую проблему с затягиванием или даже с неисполнением паспортными отделами судебных решений по вопросам обмена паспортов, вступивших в законную силу.
С проблемой неисполнения судебных решений в своей практике сталкивается и юрист Офиса уполномоченного по правам человека Мадина Лазарева. Но есть и еще одна проблема - часто люди по незнанию или не информированности пропускают сроки обжалования судебных решений.
«Многие, не зная законодательство, могут пропустить срок обжалования в судебном порядке, который составляет три месяца. И часто этот срок пропускается по неведению, которое, как известно не освобождает от ответственности. В прошлом году было 19 дел, в этом году их гораздо больше. Мы также нередко не можем добиться исполнения решения суда по отказам в обмене паспорта. Судебные исполнители пытаются повлиять на это, но паспортные столы не исполняют решения», – сказала Лазарева.
Информацией по Галскому району поделился заместитель главы администрации района Игорь Авидзба.
«Население Галского района чуть больше 30 тысяч человек. По информации паспортного управления, за период с 1 января 2017 года по сентябрь 2020 года выдано около 900 паспортов гражданина РА, видов на жительство – 16 359 и формы № 9 сроком на два месяца – 15 500», – привел цифры Игорь Авидзба.
Из 430 сотрудников местных администраций Галского района гражданами РА являются всего 84. Со старыми, аннулированными абхазскими паспортами – 21 человек, один человек с паспортом СССР, сдали документы на получение вида на жительство 39 человек, не имеют никаких документов 6 человек. Эти люди были приняты на работу на основании справок и советского военного билета.
«За несколько месяцев работы в Галском районе для меня открылись многие проблемы. Находясь в Сухуме, я не имел возможности подробно вникнуть в эту ситуацию. Все эти люди просят документировать их … рано или поздно надо навести порядок в этом отношении», – считает И. Авидзба.
Большая часть людей в Галском районе не отрицает, что имеет грузинские паспорта, многие не хотят отказываться от гражданства Грузии. Но при этом, даже при желании, никто не может получить подтверждение отказа от грузинского гражданства. Ни одна структура Грузии не выдаст подобный документ, что ставит тех, кто хочет получить абхазское гражданство в тупиковую ситуацию. Другая категория людей – это те, кто имел абхазские паспорта, но они были аннулированы. Есть категория людей, которые получили российское гражданство, они вышли из грузинского гражданства, но у них также аннулированы абхазские паспорта.
Замглавы Галской администрации отметил, что часть жителей Галского района не могут подтвердить наличие ни грузинского, ни абхазского гражданства, а тем, у кого нет никакого гражданства, практически невозможно выдать вид на жительство, поскольку они не могут подтвердить свое постоянное пребывание на территории РА. «Нет регистрационного счетчика, службы не реагируют на записи в сельскохозяйственных книгах, считая это не достаточным обоснованием», – сказал Авидзба. Таким образом, часть жителей Галского района остается вовсе без документов.
Также, за круглым столом был поднят вопрос о жителях Галского района, исторически имеющих абхазские корни и желающих восстановить свою национальность. Бота Ажиба, один из руководителей движения «Союз самурзаканских абхазов», который уже многие годы помогает этим людям, рассказал, что 300 человек удалось восстановить свою национальность, хотя заявлений подано намного больше. Гражданство эти люди получили указом президента.
«Более пяти тысяч исторических абхазов живет в Галском районе, и мы до сих пор не можем их паспортизировать, пускай даже они будут с грузинским гражданством, но они имеют право на абхазское гражданство по происхождению. Человек приходит и хочет восстановить свою национальность, надо его поддержать и создать ему условия для изучения родного языка», –считает Ажиба.
Уполномоченный по правам человека Асида Шакрыл со своей стороны заявила, что существующий закон о гражданстве противоречив и требует серьезной экспертной оценки, изменений и дополнений.
«Все, что здесь говорилось, должно побудить наших законодателей сесть и серьезно поработать над законом о гражданстве. Дальше тянуть просто нельзя. Если мы хотим строить правовое государство, мы не имеем право идти таким путем, как сейчас. Мы написали письмо, обратились ко всем структурам о том, что недопустимо, чтобы в стране не исполнялись решения суда. Никакой политик не может на свое усмотрение оставлять решение суда без реагирования. Мы должны исходить из точки зрения права, интересов людей и государства. В интересах ли государства оставлять на этой территории людей в непонятном статусе? Мы должны дать им возможность выбора, но при этом жестко все регламентировать. Не принимать массовые решения, а рассматривать в судебном порядке каждый отдельный случай», – считает омбудсмен.
Подводя итоги встречи, Арда Инал-Ипа отметила, что по вопросу решения этой проблемы можно говорить о программах минимум и максимум и какие-то вопросы можно снять уже сейчас.
«Что касается программы минимум, то есть вопиющие несоответствия и пробелы, как например, в отношении тех людей, которые родились после 1994 года. Мне кажется, что, по крайней мере, такие моменты устранить несложно. Что касается русскоязычного населения с проблемой прописки, то здесь сложнее, но тоже нужно продумать какие-то моменты, поскольку мы понимаем, что это касается судеб людей. Ведь мы хотим, чтобы люди чувствовали защиту государства и разумность его законов. Это важный момент не только в правовом, но и в политическом отношении. Есть и программа максимум, и мы сегодня определенные вопросы затронули. Можно сказать, что все участники круглого стола высказались за дифференцированный, индивидуальный подход к решению этого вопроса. Сегодня можно двигаться в этом направлении, потому что наше общество - и профессионалов-юристов, и политиков, и представителей гражданского общества - не удовлетворяет сложившаяся ситуация в системе выдачи документов, удостоверяющих личность. Эта система содержит нормы, имеющие обратную силу, эта система полна противоречий и несправедливости и может привести к неясным политическим последствиям. Пришло время обозначить проблему, сформулировать задачи и приступить к серьезной работе».